第二篇 监 管
第一章 货运监管
第一节 贸易货物监管
一般进出口贸易货物监管
1899年7月1日设胶海关后,海上运输进出口贸易发展很快,青岛港进出口货运量较前有很大增长。贸易金额自1902年的10 345 000两关银增至1911年的59 690 000两关银。货运吨数自1902年的493515吨增至1911年的2140583吨。出口贸易发展尤为迅速,至1911年,草辫、花生、植物油、蚕丝、猪鬃、棉花等都成为大宗商品出口国外。德、英、法国的大商行纷纷在青岛设立分行或者代理机构,并有七条大的远洋客运、货运航线定期到达青岛,竞相招揽出口货物和办理去欧美、日本港口的客货业务。青岛发展成为中国的第六大海港。海关收入也有所增加。自1902年的关银192918两增至1911年的128万两,在中国46个条约港口中,胶海关海关收入列上海、天津、广州、汉口、汕头、大连后居第七位。
青岛港进口鸦片的数量不多,1902～1911年进口鸦片计105担,多数为当地消费,约占山东省消费量的1/5。鸦片进口量小的原因:一是1906年清廷下达御旨要在十年内逐步禁绝种烟、贩烟和吸烟,制定了一些具体措施,如公布禁烟章程,限制向烟馆销售鸦片的数量,要求抽烟的人请领吸烟执照等。二是鸦片的价格太贵,从国外进口的每担鸦片价格为关银3048两。
按照1899年4月17日德国和清廷所签订的议定书规定:一切鸦片烟到货后都必须存入海关仓库。出库时按照税则缴纳关税和厘金。该鸦片烟在德国租借地消费时,税款缴给德国殖民当局;在中国内地消费时,税款缴给中国Gov。
日本第一次侵占青岛时期,日本攫取了德国人在山东、青岛的一切特权,对外贸易发生了重大变化。一项明显的贸易特征是向日本出口大量的食品,如牛肉、鸡蛋、食盐类食品。日本还建造了几艘有冷藏舱位的船只往返于日本与青岛港口运载冷冻货物。除食品外,日本还从青岛进口烟叶、泡桐木以及水泥、棉纱、火柴等。草辫一度曾是青岛大宗出口商品之一,但到1921年出口草辫数量已由1913年的27288担下降到19047担,其中70%是输往日本的。随着青岛港统治权力的更迭,进出青岛港的外国籍船舶的国籍也起了变化。1913年进出青岛港的外国籍船舶中,德国船只占36.64%,英国籍船只占33.32%,日本船只仅占21.61%,另有少量其他国家的船只。至1921年,进出青岛港的日本船只占到55%,英国船只占29.3%,中国占9.3%,美国占2.77%,余为其他国家船只。
此时期,对鸦片的管理制度采取和德国殖民当局一样的政策,即鸦片专卖政策。由当局选派一名中国人管理种植鸦片的农场。1921年1月29日,以青岛警备司令官的名义,公布一项管理鸦片的新制度。其中,有关的主要规定有:第四条、非得官方允许,任何人不得进口、制造或贩卖鸦片。第六条、除持有医生证明,需要长期吸烟,并领有官方吸烟执照者外,任何人不得吸鸦片烟。第七条、任何人请求吸鸦片烟前,须先向宪兵队提出申请,详列姓名、年龄、地址、职业等内容,并获得批准。第八条、批准后发给一份吸烟执照。第九条、如遇吸烟者实行戒烟,或者迁移住址时,应于五日内报告宪兵队。第十条、如遇吸烟者本人去世,或者失踪时,房东或其代理人应负责向宪兵队报告原委经过。第十一条、鸦片种植场负责人如欲进口鸦片烟时须向当局提出申请,说明数量、质量、价格、来源和售货人姓名。第十二条、鸦片烟须用小箱包装,并加有关证明许可出售的印记封条。第十四条、领有营业执照的鸦片贩卖商人,须将每笔销售数量登记入帐,并供稽查人员审查,鸦片烟不得售与无吸烟执照的人。还规定了罚则:对于违反第三、六、九条规定者,得处以20块银元以下的罚金;对于违反第十二条规定者,得处以270块银元以下的罚金。
北洋Gov统治和南京国民Gov第一次统治时期,胶海关的行政大权仍然操在洋人手里。税务司换上了英国人,但是日本人在海关中仍然有特殊的势力,特别在1931年?“九·一八”事变?后,在日籍关员的纵容下,日本浪人的走私活动甚为猖獗,多次发生公然闯关进出事件。这时期,青岛的对外贸易由于货物银价腾涨,农产品丰收等原因,比较兴旺。进出口贸易净值已从1922年的9759万两关平银增加到1931年的21827.5万两。
这时期进口的货物,除经常进口的工业品外,化肥开始进入中国。1925年进口硫酸氨945担,1926年增为3318担,到1930年已达到56094担。出口货物除有传统出口货物外,棉纱、棉布出口大量增加。山东淄博产的优质煤亦开始出口,1931年出口煤322000吨,其中52000吨是输往日本的。
日本第二次侵占时期,殖民当局控制了胶海关,压制正当工商业,进出口商除了洋商和与日伪当局有特殊关系者,能领到日伪运输管理委员会签发的许可证外,一般进出口商均遭排挤,对外贸易极为混乱。
南京国民Gov第二次统治时期,南京国民Gov与美国缔结了《中美商约》,以协定税率优惠美国货,青岛市场美国货物充斥。1946年,直接进口货值计9313399美元。其中,来自美国、巴西的棉花占进口总额的53.21%,来自美国、伊朗的石油产品占24.08%,来自美国的烟叶占2.82%,来自美国的纸烟纸占0.3%。此外,尚有沥青、木材、橡胶制品等,均为美国剩余物资。1946年,直接出口货物货值5178376美元。其中,盐为大宗,占出口总额35.93%,次为矿砂,占15.67%,发网占15.06%,烟叶占10.32%,此外还有猪鬃、粉丝、花生仁等,主要以美国为出口对象国,如发网90%以上是输往美国的。
青岛解放前,胶海关对一般进出口货物的监管主要是通过报单制度来体现的,胶海关的报单制度规定:进出口货物的所有人或其代理人在货物进出境时,必须向海关呈报必要的货物单据,并申请海关查验放行,如不向海关呈报,即为私运,一经海关查出,科罚殊严。货物申报必须是在装载进口货物的运输工具申报进口后,出口货物装入运输工具之前,海关规定的时间内向海关申报。海关通过接受申报、审核单证,保证货物合法进出,并为海关监管的查验放行环节打下基础,为海关查缉走私、估价征税和统计工作提供可靠的数据单证和资料。
凡进口货物,其收货人必须在装载该批货物进口之运输工具结关开出后15天内,向海关申报纳税,提取货物,或者申请办理移入关栈存储手续,转口货物的报关期限也是15天。逾期不报,则科罚款。出口货物则必须在装船前24小时报验完税。
出口货物报关,应先填写报单。海关在报单上批明在何处查验字样,交码头验货员查验。俟验货报告到关里,且验明无讹,总务科即在出口税缴纳证上批注税额,发还报关人员。报关人自己去银行收税处纳税后,将税款收据缴呈海关。海关即在装货单上加盖放行关印,交出口商人凭以装货上船
复出口货物报关,其情形与出口相似,但必须根据货物原产国别与出口目的地,分别填写报单。报关时除呈缴装货单外,还须交验货物执照。商人如无货物执照,则必须依照出口报关办法报关完税,不能享受免税之权。
进口货物报关,必须先取得输入许可证,连同报单一并向海关呈验。并由报关人在报单上签字声明所报各项无讹。货物经查验与申报相符,由报关人缴纳进口税后,将银行加盖“收讫”印章的税款收据呈交海关。由海关在提单上签盖印章后,商人即可凭此提取货物。国内进口货物,不分洋货土货,凡自国内另一口岸运来,轮船抵埠,收货人接到提单后,即可到海关报验提货。不须纳税的货物,经海关查验后,商人即可凭海关盖印的提单提取货物。应纳税的货物,海关须核查缴税收据后,在提单上盖印,放行货物。
转口货物报关,属国内其他口岸装运货物来青岛换船出口国外者应填具《由通商口岸转运外洋报单》,俟补税或退税等其他海关手续办毕后,即凭海关盖印的装货单,赴码头将货物移入出口船只。属国内各口岸之间的转口货物,必须填具转口报单一式三份,其他报关手续与出口报关相同。
青岛解放后,青岛海关监管的一般进出口货物仍以海运为主,同时空运和陆运货物发展也很快。解放初期,为尽快恢复生产,繁荣经济,青岛海关沿用了胶海关的监管制度。1949年6月15日,对外宣布开始执行临时措施:一、规定所有物资进出口均应由商人向青岛市军管会工商部对外贸易处申请发给许可证,以便凭许可证向海关办理报关手续;二、对于出口货物,原规定必须先有等值之物资进口,方可申请货物出口,但为了进一步便利商人,规定自1949年6月30日起,只要商人保证在限定时间内换回指定种类及数值的进口物资,就可准许商人先出口货物;三、对解放前已开出信用状而尚未运抵青岛之货物,准许商人在1949年7月15日前,持有关证明文件,到青岛市军管会工商部对外贸易处办理登记手续,并保证如期装运进口;四、凡已与国外进出口商订有贸易契约,并已收到国外开来之信用状,而货物尚未在解放前装运出口者,为维护出口商的信用起见,亦准其具保装运出口。50年代,海关总署根据政务院的决定,先后发布了《各地海关可验凭特准许可证放行特许进口的禁进货物的通令》、《关于废除报单建立以许可证为依据的实际监管制度的指示》等,正式规定所有进出口货物由各地海关验凭外贸管理部门核发的许可证放行,青岛海关的监管作业从凭单监管转向凭证(许可证)监管。 从青岛口岸进出口的货物,除少量经深圳口岸转口输出入货物外,绝大多数均为从青岛进出口的一般贸易货物,对一般贸易货物,青岛海关针对不同类型的货物采取不同的验放办法,实施监管。
对抢运进口货物的监管 1950年6月,美国发动侵朝战争,同时对中国实行经济封锁,禁止战略物资输入中国。在美国的指使和压力下,香港Gov也于1950年6～12月先后公布了4个“禁运令”,明令禁止钢铁产品、石油制品、化学原料、交通电讯器材、药品及医疗器材、军用物资等10多类物资200多种货物输入中国,以后又公布了几个“紧急法案”,对违反禁令者规定了明确的处罚措施。
为了抢运国家急需进口物资,青岛海关最大限度地采取灵活措施,加速进出口货物的验放,为反封锁反禁运作出应有的贡献。这些措施是:一、国营外贸公司进口的货物,简化申报查验手续,准许外运公司在向海关申报时,即使遇有货物单证不齐或不符等情况,也可以凭临时申请书先放行后补单证。二、实行24小时值班作业,进口船舶到港,海关就立即派员联检,使船舶及早靠岸卸货。三、在现场实际监管中,全面推行“边卸、边理、边验、边放、边提”的流水作业方法,海关工作人员在现场,一方面把海关的验货环节与商检人员的验残结合起来进行,以方便货主,提高效率,另一方面,主动协助有关部门解决好货物交接过程中的一些困难。对国营外贸公司为抢运进口急需物资而出口的大宗货物,尽可能采取在码头上边验、边放、边装船的办法,以加速货运,减少船舶停港时间。四、根据1951年5月中央人民Gov财经委员会发出的有关迅速疏运进口货物的通知,选派领导干部到码头现场,组织指导现场的疏运工作,使91%的货物在中财委规定期限内运离港口,有力地防止了港口堵塞,实现了抢运物资货畅其流的要求。1951～1957年,通过青岛口岸进出口的货物达3712465吨。其中,抢运进口的国家急需物资达821473吨。
对私营公司进出口货物的监管 青岛解放后,青岛的对外贸易企业中,既有国营外贸公司,也有私营进出口公司。1950年,国营经济在青岛的对外贸易中占51.75%,私营经济占44.95%。青岛海关在配合有关部门执行对私商实行的限制利用和改造政策时,为了限制私商消极面,发扬私营企业在进出口贸易中的积极性以促进对外贸易的发展,在监管私营企业进出口的货物上,着重于监督他们守法经营。针对当时国内外不法商人互相勾结,以合法贸易为掩护,逃避许可证管理,逃套外汇,偷漏关税,运进次劣、假冒货物等经济破坏行为相当严重的情况,青岛海关对私商进出口的货物作为监管重点,规定许可证必须逐项申报审核,在货物的装卸、搬运、出入库等环节上加强实际监管,对进出口货物适当提高开箱查验的比例。查验过程中,细查细验,注意发现疑点。对进出口货物的审价,采取会同银行、外贸管理机关进行联合审价的办法。1953年,青岛海关曾严肃处理了青岛大定华商行,该商行在未申领进口许可证的情况下,擅自将国外商人出售的应证商品装船运来青岛。还处理了青岛中孚行在货物进口后,不按规定出售给国营外贸企业而自行处理的问题。1956年,外贸系统的初级阶段改造完成后,私营企业的进出口业务也就随之停止。
对国营公司进出口货物的监管 1951年起,为支持国营外贸公司的发展,增强其竞争能力,巩固其在外贸经济中的领导地位和绝对优势,青岛海关对国营外贸公司进出口货物的监管方法和制度做了相应的改革和调整。首先采取有力措施,简化手续,加速货物的验放,对国营外贸公司的进口货物,一般情况下,根据进口许可证件结合发票、包装清单等单据,核对货物的品名、件数、包装、标记、号码、重量等(即外形查验),相符后立即放行,免于开拆包装查验或衡量。为方便货主,实行边卸、边验、边放、边提的办法。根据总署规定,国营外贸公司进口的货物有下列情况时,则开拆一部分或全部货物的包装,进行查验或衡量,即:一、发现货物有残损、水渍、变质或偷窃迹象时;二、对于货物是否与许可证件、有关单据相符发生疑问时;三、根据货物性质、特点及发货人信誉等认为可能有伪劣货情事时;四、由于贸易合同上规定或其他原因如计征关税,必须由海关开验时。国营外贸公司的进口货物需要开验时,青岛海关一是结合商检局进行验残的环节进行查验;二是在查看标记唛头并点明件数后,允许国营外贸公司把进口货物提运至其自备的仓库内保管,随后由海关结合用货部门对货物的提取环节进行查验。但在海关验放以前,应视为海关监管货物,有关部门和外贸公司不得自行开拆包装或调拨使用。对国营外贸公司的出口货物,采取船到前即到国营外贸公司堆放出口货物的仓库内进行查验,或者在码头上边验边装的办法。解放初期验放一批货物的时间较长,至1951年以后,只要单据齐全,无不规则现象的进出口货物,就做到了货到就可放行。1957年3月,对外贸易部实行了新的许可证制度,许可证上只注明进出口货物的外汇金额,国营外贸公司对进出口货物的申报,是在货物明细单上填列许可证号码,海关凭公司填写的明细单的内容进行监管,从而进一步简化了进出口货物的实际监管手续。1958年,青岛海关按照海关总署指示对进出口货物的监管工作做到了三快,即“快接受、快检查、快放行”。在实际监管工作中加速了对进出口货物的验放,在尽可能短的时间内迅速办完海关手续,验放货物。同时根据全国海关关长会议的决定,把检查揭发货运事故作为海关的基本任务之一。对出口货物着重防止品质和包装不良,以维护国家的外贸信誉,对进口货物注意重点货物的卸运安全,注意发现进出口货物在装卸、存储、发运过程中的事故。1958年8月开始,青岛港进口货物激增,每月都在9万吨左右。对此,青岛港的装卸工人、装卸设备和运输工具都不敷需要,致使港口严重堵塞,大量进口物资积压,有的货物卸船后2～3个月,还未运离港区。大量进口货物长期积压,致使货件上的标记唛码逐渐模糊不清,难于识别。仅9～11月,发生错运事故34起,经济损失严重。面对这种情况,青岛海关深入现场做深入细致的调查研究,采取有效措施来解决港口堵塞问题:一、对港口货运中存在的问题做深入细致的调查、研究,提出解决意见,督促地方党政机关和外贸公司及时解决;二、在坚持必要制度的前提下,进一步简化作业程序,便利货运;三、在日常监管工作中,随时向装卸工人、理货人员进行爱护国家财产的教育和宣传港口堵塞、物资积压以及错发错运等事故的严重性。特别是1958年9月,《海关检查揭发进出口货运事故办法》发布并实施之后,青岛海关为了进一步做好检查揭发货运事故工作,收集整理了几年来青岛口岸发生的货运事故事例,举办了“防止货运事故展览会”,共计展出图片128幅,实物20件,展览会历时45天,参观人数达3674人。展览会后,货运工作确有明显改进。丹麦籍“阿格里木”轮载运6700吨五金杂货来青,青岛海关建议港务局、外运公司与青岛海关联合搞“三无”船(即无装卸延误、无货损、无理货差错)试点,并一起研究了具体措施,结果这条船的全部货物仅用了四天零七小时就卸完,未发生一起货运事故,90%以上的货物在卸地后10天内提运完毕。由于青岛海关及时检查揭发和积极采取相应措施,经有关部门共同努力,1958年年底港口堵塞现象终于得到解决。
1963年8月,青岛海关执行海关总署《海关货运监管和检查事故工作试行规则》,“坚持制度、严密监管、简化手续、加速货运”。青岛口岸进口货物大部分为粮、糖、化肥、工业原料等物资,为了使这些物资早日投入生产和投放市场,青岛海关不断改进工作,简化手续,以加速货运,继续采取边卸、边验、边放的办法优先验放这些进口物资。在货物起卸过程中,加强现场的巡视检查工作,发现有不按操作规程作业,足以造成货损的情事,值班关员及时提醒纠正,还采取边卸边清,卸完总清的办法,防止了进口物资在外轮上被漏卸的事故。1963年,通过清舱清出漏卸的化肥1100公斤,小麦3300公斤,磷灰土6000公斤,糖200公斤。1964年,清出漏卸的粮食6895公斤,化肥370公斤,磷灰土9000公斤。针对进口化肥在起卸过程中破包多,理货难以理清的情况,青岛海关向港务局提出“三定”(即定钩、定车、定垛)的改进建议,很快就改变了“破包多,理不清”的局面,使进口化肥起卸破损率低,理货交接正确,解决了口岸长期没有解决的问题。
“文化大革命”时期,货运监管工作受到很大干扰。在极“左”思潮的影响下,青岛海关拟订了《青岛海关关于解除海关对外贸专业公司进出口货物监管职责试行办法》,于1968年11月15日起试行。1969年1月,对外贸易部发出了《关于废除海关对国营进出口公司货物的监管手续的通知》,正式解除了海关对国营外贸专业公司进出口货物的监管查验职责。由于这一错误的措施,给国家在政治经济上造成难以估计的损失。1970年7月1日起,恢复了海关对国营外贸专业公司进出口货物的监管职责。1972年8月,对外贸易部发出了《关于实施海关对进出口货物监管办法的通知》,重新规定了国营外贸专业公司的货物进出国境时必须向海关申报,并接受海关的监管。青岛海关在货运监管中,主要力量仍然放在检查揭发货运事故上,帮助国营外贸公司提高进出口货运的质量。为此,青岛海关每月编写《货运事故简报》分送各有关单位和各外贸公司,简报中列举事故事例,分析原因,提出改进意见。同时,不定期地召开事故分析会,分析研究克服货运事故的办法和措施。
中共十一届三中全会以后,青岛海关变“防范为主”为“促进为主”。执行“坚持制度、依法监管、简化手续、加速验放”的货运监管工作方针,对所有进出口货物,严格执行海关总署《关于办理进出口货物报关手续时应按规定交验有关单证的通知》和《关于办理进出口货物报关手续时应按规定交验有关单证的补充通知》。对收取的报关单证严格审核,在查验中,实行一般查验和重点查验相结合,外形查验和开箱查验相结合的方法。由于加强了审查单证和重点查验工作,发现了不少违反许可证管理的混乱现象,仅1989年全年就发现和处理违反许可证管理事例200起。为了使验货、征税、统计等人员也对许可证进行复核监督,青岛海关进一步完善了许可证管理操作规范,改变了以往许可证在审单环节上经审单人员审核后即归入档案袋的做法,采用许可证第二联随报关单流转的办法,这样更进一步增强了海关凭证监管验放的宏观控制意识,同时对接?受申报的工作也起到?了一定的制约作用,有利于事后备查。
对国营大中型企业进口设备、原材料,支农、支边、扶贫救灾等货物以及疏港需要急需安排提运的货物,青岛海关采取灵活措施,简化手续,加速验放,加快通关速度;制订了《进口货物预申报放行办法》,规定经海关批准可以预申报放行的货物,进口经营单位向海关申报时可以不履行正常的报关手续,只需交验:一、手工填写的进口报关单一份;二、已经船舶代理签章的提单或临时提单一份;三、其他有关单证,如进口许可证、进口机电设备批件等;四、海关要求提供的其他单证。对于农业急需的进口化肥,农药以及扶贫救灾物资,青岛海关以最快速度,最简化的手续加速办理临时减免税。80年代初,沂蒙山区的临沂针织厂进口设备搞技术改造,但资金困难,无力缴税。针对这一类情况,青岛海关及时组织人员进行调查,主动向上级报请予以减免税,使贫困地区企业摆脱了困境。1985年,全国各口岸进口物资压在港口的情况较为严重,海关总署下发了《关于认真贯彻疏港会议精神的紧急通知》,青岛海关立即就青岛口岸进口大批钢材和汽车急需疏运的问题,采取措施配合口岸各部门进行疏港:一、对紧急疏港的钢材等进口货物,实行24小时申报查验放行的值班制度,确保货物随时申报,随时查验,随时放行,统一部署,协调好港口疏运。二、在严格把关的同时,采取灵活措施,对随附单证不齐全的货物,准予先具保放行后补办手续,以便货物及时运离港区。三、组织人力对在港的溢卸货物和超过二个月未来报关的货物进行清理,及时提出处理意见,督促有关部门及时处理,促进紧急疏港工作。四、对从青岛港调往龙口、威海等港口的船舶,指示烟台海关本着总署紧急通知精神,做好海关的申报、查验放行等工作,配合好紧急疏港任务的完成。五、为了减轻青岛港码头场库的压力,对在码头装货的集装箱尽量采取在海关监管区外进行监管,以加速集装箱的周转,达到疏港目的。
1987年,实行进口、出口分流,同台办公的小封闭式的结关体制,不仅在监管时限上大为缩短,而且在各业务环节上衔接得更加紧密,工作效率大为提高,还建立了海关监管与企业自管相结合的“双轨”综合管理制度,较好地调动了企业进行自我管理的自觉性。
1988年12月,青岛海关增加临时监管点,创造宽松、便捷的通关环境,以最大限度地便利通关。先后批准山东省外运公司下属第二公司为“出口集装箱货物合格监管点”,批准山东省外运公司下属集装箱储运部集装箱堆场和山东省外运公司下属第二储运公司设立“进口集装箱货物监管点”,并制订了《青岛海关对出口集装箱合格监管点的管理办法》和《出口集装箱货物集中预申报监管办法》;为加速空运进出口货物的通关和运输,青岛海关还批准山东省外运公司设立“空运货物监管仓库”,制订了《青岛海关对山东省外运公司空运货物监管仓库的管理办法》,该监管仓库主要存放通过其他口岸进境转运至青岛办理海关手续的进口货物,在青岛已办结海关手续运至其他口岸监管出境的出口货物。为做好这项工作,青岛海关专程同北京海关联系,研究配合办法,并派员驻库监管,解决了外贸时令商品、贵重商品以及货样等时限商品的及时运输和通关问题。青岛海关还修订了《青岛关区转关运输监管办法》,充分发挥关区海关的网络优势,促进货物通过转关运输合理分流,基本上做到了凡货主提出申请,符合海关监管条件的均予办理转关运输。随着对外开放的不断发展,海关的监管任务日趋繁重,1991年为了适应形势发展的需要,青岛海关调整作业流程,组成保税货物从登记、备案、审批、减免税等前期管理到申报、查验、放行等现场监管以至中期核查、核销、结案等后续管理的三位一体综合监管体制,一个窗口对外,一条龙办公。与此同时,在各业务现场对进出口货物均实行预申报制度和“红绿通道”验放办法,加快了通关速度。1992年,进口转关货物按票数计比1991年增加了30%。为使有关外贸企业减少运输成本,青岛海关主动与蛇口海关协调制订了《出口货物青岛至蛇口转关运输监管办法》,进一步完善和规范了对二程船的管理。青岛海关还积极支持开办青岛—威海—仁川海空联运业务,进一步促进了山东省对韩国的进出口贸易。 |
